鄂政发[2012]91号 各市、州、县人民政府，省政府各部门：
为充分发挥城市在全省科学发展、跨越式发展中的引领作用，现就加强城市工作，提高城市规划建设管理水平，提出如下意见。
一、指导思想和发展目标
（一）指导思想。坚持以科学发展观为统领，以“三化”协调发展为主线，以建设符合“两型”社会特征的宜居宜业城市为目标，以提高城市综合竞争力和承载力为重点，以加强城市规划建设管理为手段，以改革创新为动力，全面实施“一元多层次”战略体系，推动城市可持续、健康、和谐发展。
（二）发展目标。到2015年，我省城镇化率要达到56％以上，特大城市和大城市达到15个左右，中小城市达到50个左右，3万人口以上的建制镇达到100个左右。全省推进“三化”协调发展走在全国前列，城市的承载力、聚合力和竞争力不断增强，城市的知名度、宜居度和美誉度不断提升，城市居民安居乐业，幸福感进一步增强。
二、优化城市发展结构
（三）推动城市集群发展。加强湘、鄂、赣三省务实合作，推进基础设施、产业、市场、文化旅游、生态环保等“五个一体化”，促进长江中游城市集群快速发展，打造中国经济增长第四极。建立“武汉城市圈”和“鄂西生态文化旅游圈”城市间协调联动机制，推进圈域城市政策互惠、产业互融、服务互联、设施共建、资源共享。要依水建城、以港兴城、港城联动，加快发展湖北长江经济带和汉江经济带城市群。积极培育“宜荆荆”、“襄十随”城市群，发挥其对鄂西南和鄂西北地区的辐射带动作用，推进武鄂黄黄城市密集区和宜昌沿江等城镇连绵带一体化发展。
（四）做大做强“一主两副”。充分发挥“一主两副”城市辐射带动作用。大力支持武汉建设国家中心城市、国际大都市，将武汉建成全国重要的综合交通运输枢纽中心、先进制造业基地、现代服务业基地、科教和创新基地、高新技术产业基地，成为全国“两型”社会建设和自主创新示范区。大力推进产业、都市、文化、绿色襄阳建设，巩固省域副中心城市、“襄十随”城市群中心城市、鄂西北区域中心城市、汉江流域核心城市地位。拓展和提升宜昌城市功能，巩固省域副中心城市、“宜荆荆”城市群中心城市、鄂西圈核心城市地位，使宜昌成为长江中上游区域性中心城市、世界水电旅游名城、现代化特大城市。
（五）实施中心城市带动战略。支持黄石实施“大产业、大园区、大城市”战略，建设全国资源枯竭型城市转型发展示范区；支持十堰打造国际商用汽车之都和国家生态文明示范区，建设鄂豫陕渝毗邻地区中心城市；支持荆州大力实施“壮腰工程”，打造湖北长江经济带重要增长极；加快荆门“中国农谷”建设，高水平地创建国家现代农业示范区；支持鄂州发展成为全省地级市综合改革示范区，在推进城乡一体化方面走在全省前列；支持孝感充分发挥地缘优势，加快建设武汉城市圈副中心城市；支持黄冈加快大别山试验区建设，充分利用国家对革命老区在政策上的支持，提升老区的城镇化水平，全力打造红色大别山、绿色大别山、发展大别山、富裕大别山；推动咸宁绿色崛起，建设鄂南强市，打造“香城泉都”和“中三角”重要枢纽城市；支持随州建设世界华人谒祖圣地，打造中国专用汽车之都；支持恩施加快推进武陵山试验区建设，着力打造绿色、繁荣、开放、文明的全国先进自治州；支持仙桃、潜江、天门冲刺全国县域经济百强，成为全省“三化”协调发展的先行区；支持神农架林区彰显生态保护和绿色发展价值，建成世界著名的生态旅游目的地。
（六）做特做优中小城市。推进中小城市提质扩容。提升县级市和县城城市综合承载力，完善服务功能，加快发展县域经济，增强就业吸纳能力，逐步成为农村人口转移的主要载体。立足本地资源禀赋、人文特色，打造特色鲜明的中小城市。着力培育3—5个县域经济发展基础较好、综合实力较强的县市冲刺全国县域经济百强县市。深入推进重点镇、特色镇示范工程，充分发挥小城镇在推动农村人口就地城镇化中的重要作用。择优选定一批镇区人口3万以上的建制镇，实施扩权强镇，按照小城市标准，科学确定发展定位和规模，逐步发展成为功能齐全、环境优美、特色鲜明的县域小城市。加快推进黄梅小池开放开发，实现由小城镇向中等城市跨越，发挥其在小城镇转型发展中的示范带动作用。更加注重城乡统筹。建立城市带动农村、城市支援农村、城市反哺农村新机制。加快推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理等一体化进程，积极推进农村新型社区和中心村建设。
三、强化城市规划引领
（七）强化规划引导作用。按照《城乡规划法》和“一元多层次”战略体系要求，加强对城镇发展布局的规划引导。各地现行城市总体规划与“一元多层次”战略体系定位和要求不相适应的，要依照法定程序修编完善。按照《湖北省城镇化与城镇发展战略规划》，科学编制市域城镇体系规划，明确城乡空间分区开发管制对策措施，科学预测城镇化发展速度，增强规划编制的科学性、前瞻性。组织开展跨区域城镇密集地区规划和区域性专项规划研究和编制，深化和落实省域城镇体系规划要求。
（八）强化规划协调作用。加强不同发展区域、不同功能区及城市与乡村的规划协调，实现各层级各类规划有机衔接。加强对区域间基础设施布局的规划协调，交通、水利、电力、通讯等区域性重大基础设施建设规划和行业发展规划，应符合城镇发展总体布局，征求同级城乡规划主管部门的意见。跨地区的区域性重大基础设施和项目建设，必须符合省域城镇体系规划和城市总体规划要求，征得省级城乡规划主管部门的同意。
（九）强化规划统筹作用。加强对市域城乡发展建设的规划统筹，有条件的城市应制定覆盖全市域的城乡规划，从空间布局、产业发展、土地利用、公共交通、市政设施、住房建设、公共服务、生态及文物保护、防灾减灾等方面，统筹协调市域发展布局和要求。要依据城乡规划确定的农村居民点布局，引导基础设施和公共服务设施建设，推动基础设施和公共服务设施向农村延伸。
（十）强化规划管控作用。城市总体规划必须划定城市建设用地拓展边界，建设各类开发区和新区、新城应符合城市总体规划，防止各类开发建设无序蔓延。完善“三区”、“四线”管理制度，严格划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区，以及城市蓝线、绿线、紫线、黄线，明确管控范围和分级管理要求，禁止任何形式的破坏性开发建设。探索建立规划督察员制度和总规划师制度。加强对建设用地开发利用的规划管制，国有土地出让前，必须依法取得出让地块的规划条件，并以经法定程序批准的控制性详细规划为依据。加强规划实施监督管理，依法从严查处擅自更改规划及变更建筑容积率等行为，维护规划的权威性和严肃性。
四、增强城市综合竞争力
（十一）推动产城融合发展。优化城市产业结构和空间布局，引导城市产业合理有序流动，实现错位发展。以特色优势产业基地、公共服务平台和创新型平台建设为抓手，突出产业特色和产业定位。推进工业园区提质扩容，拓展“飞地经济”、“一区多园”等发展模式。按照布局合理、特色鲜明、用地集约、生态环保的原则，推动产业集中聚集发展，推进国家级、省级新型产业示范基地、高科技园区建设。加快工业化与信息化融合发展，推进信息技术在重点行业及民生领域的深度应用，大力建设智慧城市、无线城市，积极促进“三网融合”。加快传统产业升级改造，推进节能减排，淘汰落后产能，大力发展循环经济和低碳产业，走资源节约、环境友好发展之路。
（十二）推动要素资源向城市聚集。深入实施科教兴省和人才强省战略，加快武汉未来科技城建设，落实“高等院校创新能力提升计划”，加强对创新型人才引进和培养，构建城市高端人才家园。优先发展金融、物流、电子商务、研发设计等生产性服务业；加快发展商贸、流通、社区服务等生活性服务业；大力发展服务外包、总集成总承包、总部经济等高端服务业；加快城市旅游资源的整合和开发，壮大旅游支柱产业，增强城市服务功能、就业吸纳及要素聚集能力。
（十三）推动城市特色发展。以弘扬荆楚文化为主基，突出城市个性特色定位，加强对城市自然生态、人文历史等资源特色的规划研究，着力挖掘城市内涵，留住城市记忆，传承城市文明，引领未来发展。将城市特色文化建设纳入城市总体规划，正确处理保护与开发、传承与发展、改旧与建新的关系，高起点、高品位统筹规划城市文化设施建设。综合利用历史和现代元素及符号、山水特质等，打造城市个性化、风貌性、标志性建筑，彰显城市个性文化特色。坚持精致为要，精心设计、精致建设、精细管理，提升城市建设品质，彰显城市特色魅力。
（十四）推动发展环境优化改善。提高城市开放水平，促进投资贸易便利化，加强城市营销，营造良好开放环境。规范政务信息公开，规制行政决策、许可、收费、检查和处罚，坚持司法公正，保护各类市场主体合法权益。制定并落实产业指导、投资创业、财政税收、成果转化和知识产权保护等扶持政策，在基础设施建设、公共服务设施配套、招商引资、信息咨询和社会治安综合治理等方面提供协调服务。建立政府部门、行业组织、市场主体、社会各界共同参与的信用体系，健全守信激励和失信惩戒机制。健全优化经济发展环境监督体系，完善和落实行政问责制度，打造全国最优城市经济发展环境，提升城市软实力。
五、提高城市综合承载力
（十五）实施城市畅通工程。加强城市综合交通体系规划编制，2013年前实现全省设市城市综合交通体系规划编制全覆盖，2014年前完成城市公交专项规划编制。加快城市间支线机场、高速公路、铁路及公共交通设施建设步伐，形成各城市间高效联接。到2015年，全省高速公路里程达到6500公里，干线铁路、客运专线、城际铁路达到5500公里。加快城市内公共交通设施体系建设，逐步完善城市环线和放射线等快速路建设，实现城市各功能区道路系统“内畅外联”。到2015年，全省城市人均道路面积达到16平方米。实施公交优先战略，推进各类交通方式无缝衔接，建立以大运量快速公交系统为主体、其他交通方式为补充的城市公共交通体系，提高城市出行效率。到2015年，城市公交出行分担率达到30％以上。
（十六）实施城市“生命线”工程。加强城市饮用水源保护、供水设施、污染应急设施建设与改造，抓好水质监测，提高城市供水安全保供能力，到2015年，全省城市用水普及率达到98％。加强城市供气设施建设，调整优化气源结构，强化储气设施建设和安全监管，提高燃气覆盖率和供应保障能力，到2015年，全省城市燃气普及率达到95％。完善城市供电网络，加强老旧电网改造，调整优化电源结构，健全分配电网和供电预警保障机制，保障城市供电用电安全稳定。科学编制城市地下空间综合开发利用规划及标准，加强地下管网建设和改造，建立健全城市地下空间及管线设施统一管理机制。加强城市防灾减灾、公共安全和应急设施建设，加大城市防洪、排渍、消防、抗震、人防等设施建设力度，增强对重大自然灾害应急处置能力，确保城市安全。
（十七）实施城市惠民工程。优化城市公共服务设施空间布局，按照实际服务范围和人口规模，高标准建设文化、教育、科技、体育、医疗、养老、儿童等大型公共服务设施项目。加强城市便民服务设施和无障碍设施建设，积极推进城市行政服务中心相对集中建设，各类商业网点紧凑布置。大力发展社区多媒体便民综合服务站，及时快捷提供各类缴费、信息咨询等服务，实现社区居民就近办事、购物、缴费、就医和入学、入园。
（十八）实施城市提质扩能工程。加快旧城改造步伐，对旧城区、旧小区，实施以整容、拆违、补建、配套、改造为主要内容的改善工程。加快“城中村”改造，实现集体土地转为国有、村民身份转为市民、村委会转为居委会、集体资产转为规范公司制运营的转变。高起点、高标准、有序推进城市新区开发建设，优先实施基础设施和公共服务设施建设，促进产业园区建设与城市建设有机衔接。加强政策引导，聚集优势资源，充分利用市场手段吸引社会各方广泛参与，鼓励支持有实力的企业和财团参与城市片区综合开发。近期重点强力推动武汉东湖国家自主创新示范区、襄阳东津新区、十堰东部新城和西部新区、荆州荆北新区、孝感新城、黄冈城东新区、荆门漳河新区等的开发建设，使之成为我省城市转型和创新发展的示范区域。
（十九）实施城市蓝天碧水工程。加强机动车尾气监控，推行机动车黄绿标管理，加大对餐炊油烟、工业粉尘、建筑和道路扬尘等问题综合整治，提高城市空气质量。加强对江、河、湖、库等水质保护及污染防治，保障各类水体安全。加大城市生活污水处理设施建设和提标改造力度，加快污泥处理处置设施配套建设。继续实施“以奖代补”资金扶持政策，加快管网建设和雨污分流改造步伐，强化污水处理厂运营监管。到2015年，全省设市城市生活污水处理率达到85％以上。
六、改善城市人居环境
（二十）提升城市住房保障水平。加快保障性安居工程建设，通过新建、改建、收购、租赁等方式多渠道筹集房源。鼓励有条件的地方将廉租住房、公共租赁住房等保障性住房，统一归并为公共租赁住房进行管理，住房租金按照市场价计租，并根据不同的保障对象实行分类补贴。完善申请、审核、分配、退出机制，促进保障性住房循环利用。“十二五”期间，全省开工建设保障性安居工程120万套，实现现有城市人均住房建筑面积13平方米以下的低收入住房困难家庭应保尽保。推进“住房公积金倍增计划”，将住房公积金缴存纳入用工单位劳动合同管理，不断扩大住房公积金制度受惠人群，充分利用公积金增值收益支持保障性住房建设。增加中低价位、中小套型普通商品住房供应，加强房地产市场调控，抑制投机性和投资性购房需求，遏制房价过快上涨。
（二十一）提升城市市容环境管理水平。大力推进“城乡清洁工程”，实施市容环境综合治理三年行动计划，组织开展“市容环境美好示范路”、“市容环境美好社区”等创建活动，促进街区美化和形象提质。构建“户集、村收、镇运、县处”的城乡生活垃圾一体化处置机制，科学制定垃圾处理费征收标准，改革征收方式，提高征收率。推进垃圾处理设施和监管能力建设，到2015年，实现县县具备垃圾无害化处理能力，生活垃圾无害化处理率达到85%以上。着力整治道路拥堵、垃圾围城、广告杂乱、立面破旧、沿街为市、绿化缺失、噪声扰民等突出问题，加大固体废弃物和危废品处理处置力度，确保城市环境面貌一年大改观、两年上台阶、三年大变样。
（二十二）提升城市绿色生态建设水平。建立和完善城市绿色发展指标体系，将绿色低碳要求纳入建设项目准入条件。科学编制城市园林绿地系统规划，严格实施绿线管制制度。加强城市规划建成区绿地建设，因地制宜地推进城市绿道建设。积极支持武汉市办好第十届中国国际园艺博览会。到2015年，力争将武汉、襄阳、宜昌、黄石、十堰率先建成“国家生态园林城市”；全省省辖城市全部建成“国家园林城市”；县级市全部建成“省级园林城市”；大部分县城建成“省级园林县城”。坚持政府引导和政策激励相结合，按照“四节一环保”要求，大力发展绿色建筑、绿色照明。支持武汉花山生态新城、汉阳四新绿色生态城、武昌滨江商务区“零碳未来城”、宜昌点军滨江生态新区、咸宁华彬金桂湖低碳新区等率先建成绿色、生态、低碳示范区。加快推进可再生能源建筑规模化应用示范市县和绿色低碳小城镇建设。到2015年，形成每年节约标准煤300万吨、减少二氧化碳排放750万吨的持续节能减排能力。
七、提高城市管理效能
（二十三）构建科学高效城市管理体系。按照责权一致的原则，健全“两级政府、三级管理、四级网络、五级联动”的城市管理架构。明确市、区、街道、社区、网格及各部门的城市管理责任，构建统一领导、分级管理、以区为主、街为基础、专业管理相对集中、综合管理重心下移的城市综合管理体系。加快推进城市综合管理立法工作，加强稽查执法制度建设，建立完善住房和城乡建设稽查执法体系。健全城管执法司法保障机制，加强执法保障装备及设施建设。建立群众广泛参与和新闻媒体舆论监督机制，推进治城育人一体建设，提高市民文明素质，营造“讲文明、守秩序”的良好氛围。建立省、市（州）、县（市）、镇（乡）四级城市管理检查考评和奖惩激励机制，完善考评办法和标准，推动城市管理及检查考评工作常态化。
（二十四）提高城市精细化管理水平。积极推进城市网格化管理，充分利用现代信息技术，整合城市管理资源，汇集城市部件事件，优化管理流程，集约高效推进数字化城市管理系统建设，到“十二五”期末，全省所有省辖市和1/3以上县（市）基本建成数字化管理平台。加强城市卫生保洁，不断提高城市道路清扫机械化水平，到“十二五”期末全省设市城市道路机械化清扫率达到70％。推进垃圾清运处理、户外广告和门店招牌整治、道路和绿化管养、建筑立面保洁等标准化管理指标体系建设，完善作业规范，制定定额标准，提高精细化、规范化管理水平。
（二十五）强化城市社会化管理。建立健全城市社会公共服务体系，强化社区社会管理职能，理顺社区居委会事权关系，完善社区居民自治制度。将社区工作用房和居民公益性服务设施纳入城市规划、土地利用规划，并在新建小区和旧城连片改造时纳入一体建设，城市社区工作用房和居民公益性服务设施面积不得低于300平方米。推行社区物业管理全覆盖，强化实有房屋、实有人口管理，完善业主委员会制度和物业管理企业协调机制，将老旧居民区物业服务补贴资金纳入财政年度预算，提高老旧居民区物业化管理率和管理水平。
（二十六）推进城市管理制度创新。创新城市土地管理模式，实行城市建设用地增加规模与吸纳农村人口入城定居规模挂钩，重点镇建设用地指标实行省级计划单列。积极探索“以公共交通为导向”的TOD开发模式，推动城际铁路、城市轨道交通和大型公交枢纽沿线土地综合开发，建设大型城市综合体，促进土地集约高效利用。创新城市户籍管理制度，放宽中小城市人口准入条件，以合法就业和合法稳定住所（含租赁）为落户条件，妥善解决农业转移人口户籍问题，逐步推行按居住地登记的户籍管理制度。创新城市基本公共服务管理方式，探索建立保障城市非户籍人口特别是符合落户条件的农民工在就业创业、子女就学、公共医疗、养老保险等方面的公共服务权益，逐步推进城市基本公共服务均等化。创新市政公用事业管理，完善特许经营制度，放开市政公用事业作业市场，提高市政公用设施建设和维护管养水平。
八、加强城市工作组织领导
（二十七）加强组织协调。把城市规划好、建设好、管理好，是各级政府的重要职责。各地要建立由主要领导负总责的工作制度，精心研究制定具体的实施意见和工作方案，务实高效地推进城市工作。建立城市发展重大项目储备制度，规范项目决策程序，实施目标管理，通过重大项目建设带动城市整体发展。省直有关部门要建立联动机制，加强沟通协调，按照职责分工，制定配套政策，合力推进城市工作。
（二十八）加强投融资体制改革。各级政府要加大财政投入引导力度，建立市政公用基础设施项目分类运作机制，政府投资集中用于非经营性项目，准经营性和经营性项目采取市场化运作方式。充分发挥现代金融工具的作用，创新投融资平台，实施建设项目和土地整理开发封闭运行。通过发行企业债券，股权转让，资产变现，上市公司向资本市场融资，争取国内外银行贷款，探索BT、BOT、PPP等方式利用社会资本，采取多种渠道和方式直接或间接融资、引资。建立“政府主导、市场运作”的投融资体制机制。进一步规范城市基础设施配套费征收、使用和管理，建立专项基金，支持开展城市发展、特色规划等专项研究。“十二五”期间，省级财政每年安排1亿元城市建设“以奖代补”资金。
（二十九）加强队伍建设。各地要根据工作实际，合理设置城乡规划建设管理机构，配齐管理人员。组建城市综合管理委员会，定期研究解决城市管理中的重大问题，构建科学高效的“大城管”格局。强化对地方党政负责人城市规划、管理业务培训，每3—5年轮训一次。加强规划建设管理干部队伍建设，配强领导班子，重视专业人才培养，不断提高业务服务水平。关心环卫、市政设施养护等艰苦行业作业人员，不断提高政治、生活待遇，稳定职工队伍。
（三十）加强检查考核。将城市工作绩效作为考核各级党政领导班子和领导干部的重要内容，制定考核办法，建立绩效考核评估体系，纳入年度工作目标一并考核。继续深入开展全省城镇规划建设管理的“楚天杯”创建活动，完善考评指标体系，建立动态评估和通报机制，定期公布考评结果，对获“楚天杯”奖的城市和工作业绩突出的个人分别给予表彰奖励。充分利用各种媒体，加大宣传力度，营造全社会合力推进城市工作的良好氛围。 湖北省人民政府
2012年10月26日